حکمرانی و مدیریت حوضه‌ای و مشارکتی آب

نیک آهنگ کوثر، و همکاران آبانگان

اگر قرار باشد حکمرانی آب در ایران بر پایه توسعه پایدار و عدالت محیط‌زیستی شکل بگیرد، چاره‌ای نیست جز آنکه یک چارچوب حقوقی روشن، عادلانه و قابل اتکا تدوین شود. بسیاری از مردمان ایران، امیدوارند که حکمرانی و مدیریت آب هم برپایه عدالت سرزمینی و هم با رعایت عدالت محیط زیستی شرایطی پایدار و منطقی را برای نسل‌های بعد فراهم کند. نظام حکمرانی باید تضمین کند که مناطق کم‌برخوردار و در معرض تنش آبی، سهم عادلانه‌ای از حقابه، سرمایه‌گذاری، و کرسی تصمیم‌گیری داشته باشند. عدالت سرزمینی یکی از ارکان اصلی حکمرانی پایدار است و نباید قربانی ملاحظات سیاسی یا مرکزگرایی شود. این چارچوب می‌تواند در قالب «قانون جامع آب» یا به‌عنوان بخشی از قانون اساسی آینده، اصول پایه‌ای را تعریف کند: حق همگانی دسترسی به آب سالم، حفظ اکوسیستم‌های آبی، مشارکت واقعی مردم در تصمیم‌گیری‌ها، و تعیین سقف برداشت بر اساس ظرفیت برد هر حوضه آبریز. بدون چنین قانونی، هیچ نهادی—حتی با ظاهر مشارکتی—در برابر مداخلات سیاسی، فساد ساختاری و بی‌ثباتی نهادی مصون نخواهد بود. این قانون باید به‌روشنی مانع از آن شود که پروژه‌ها یا افراد، به بهانه توسعه یا با تکیه بر قدرت سیاسی، منابع آب را از چنگ طبیعت و مردم بیرون بکشند. حکمرانی آب: شورای ملی حکمرانی آب نگاهی به آنچه در طول حکومت‌های جمهوری اسلامی و پادشاهی پهلوی بر منابع آب ایران گذشته، ضرورت بازنگری در حکمرانی و مدیریت منابع آب را نشان می‌دهد. اگر هدف این باشد که حکمرانی آب را در چارچوب توسعه پایدار و عدالت محیط زیستی شکل بگیرد، چاره‌ای نیست جز اینکه نظام حکمرانی منابع آب ایران مشارکتی باشد. سیستم مشارکتی هم از دل یک شورا با نقش‌های مشخص افراد و نهادها بیرون می‌آید. اگر حکمرانی را مجموعه سیاست‌گذاری کلان، تدوین راهبرد ملی آب، تصویب اصول حاکم بر عدالت محیط‌زیستی و آبی بدانیم، باید نمایندگانی از حوضه‌های آبریز، نهاد نظارتی محیط زیست، کارشناسان مستقل، ذینفعان و ساختار مالی تعریف شده، نمایندگان کشاورزان، صنایع، سازمان‌های مردم‌نهاد، زنان و جوانان را در کنار هم قرار دهیم و رئیس این شورا هم نباید منتخب دولت باشد. مصوبات شورای ملی حکمرانی آب باید برای نهادهای مرتبط همچون وزارتخانه‌های نیرو، جهاد کشاورزی، صمت، نفت و سازمان حفاظت محیط زیست الزام‌آور باشد. برای پیشگیری از تداخل نهادی و تضاد منافع، لازم است کمیته‌ای میان‌بخشی برای هماهنگی سیاست‌ها و حل‌وفصل اختلافات نهادی ایجاد شود. در عین حال، دبیرخانه فنی این شورا باید مستقل باشد نهادهای مختلف نتوانند با ابزار مالی، کنترلش کنند. پارلمان‌های آب / شوراهای حوضه‌‌ای وظیفه این نهاد، برنامه‌ریزی، تخصیص آب، نظارت بر مصرف، مشارکت در احیای منابع.طبیعی است. نمایندگان حوضه‌های آبریز نیز از دل پارلمان‌های آب هر حوضه بیرون می‌ایند و وظیفه‌ای جز خدمت درچارچوب مقررات، محیط زیست ومنافع ساکنان حوضه ندارند. ترکیب شورای حوضه آبریز شامل نمایندگان استان‌های واقع در محدوده حوضه، نمایندگان جوامع محلی از روستاها و شهرها، نمایندگان کشاورزان، دامداران و صنعتگران، نمایندگان سازمان‌های مردم‌نهاد فعال در حوزه محیط زیست و منابع طبیعی، کارشناسان فنی در زمینه منابع آب و هواشناسی، و همچنین نماینده‌ای از سازمان منابع طبیعی و محیط زیست است. نظام رأی‌گیری در این شورا به‌صورت ترکیبی طراحی شده است تا وزن تخصص، میزان ذی‌نفعی و جمعیت هر منطقه در تصمیم‌گیری‌ها لحاظ شود. نمایندگان استان‌ها موظف هستند متناسب به سهم هر استان در هر حوضه، تمام تلاش خود را برای محافظت از منابع آب و خاک آبریز را به‌کار گیرند. کمیته‌های محلی زیر نظر شورای حوضه‌ای کمیته‌های محلی مدیریت آب که در سطح شهرستان‌ها و دشت‌ها تشکیل می‌شوند، نقش کلیدی در اجرای برنامه‌های مصوب شورای حوضه آبریز، آموزش و آگاه‌سازی محلی، نظارت بر بهره‌برداری از چاه‌ها، و ترویج مصرف بهینه آب دارند. ترکیب این کمیته‌ها شامل اعضای شوراهای محلی، دهیاری‌ها، تعاونی‌های کشاورزی، آموزگاران و دانشگاهیان محلی، فعالان رسانه‌ای بومی، و داوطلبان محیط‌زیستی است که با اتکا به دانش محلی و مشارکت مستقیم جامعه، به تحقق مدیریت پایدار منابع آب در سطح خرد کمک می‌کنند.

دادسرای آب یکی از مهم‌ترین بخش‌های مدیریت منابع آب در آینده، رسیدگی به اختلافات زیر-حوضه‌ای محلی و درون-حوضه‌های هر استان، حوضه‌های مشترک در استان‌ها و در مواردی با حوضه‌های مجاور است. از سوی دیگر، نقض مقرارت و تنظیمات و قوانین باید از سوی دادگاه‌هایی تخصصی ارزیابی شود. دادگاه آب و محیط زیست به‌عنوان نهادی نظارتی و رسیدگی‌کننده به شکایات، وظیفه دارد به تخلفات مرتبط با منابع آب و محیط زیست، شکایت‌های مردمی، تضاد منافع در تصمیم‌گیری‌ها، و نقض اصول حکمرانی پاسخگو رسیدگی کند. ترکیب این دادگاه می‌تواند شامل یک قاضی متخصص در حوزه منابع طبیعی، وکلای عمومی که از منافع مردم و محیط زیست دفاع می‌کنند، و کارشناسانی در زمینه آب، اکولوژی و حقوق محیط زیست است تا با رویکردی تخصصی و بی‌طرفانه، عدالت زیست‌محیطی را در سطح ملی و محلی تضمین کنند. سازوکار حل اختلاف و تعارض منافع

در کشوری با حوضه‌های پیچیده و منافع متقاطع، تعارض اجتناب‌ناپذیر است. برای حل اختلاف میان استان‌ها، نهادهای بخشی، یا ذی‌نفعان، باید یک کمیته تخصصی، مستقل از ساختار اجرایی، با دسترسی به داده‌های فنی و مشارکت ذی‌نفعان تشکیل شود. نبود چنین سازوکاری، راه را برای بی‌اعتمادی و تصمیم‌گیری‌های بحران‌زا باز خواهد گذاشت. نظام حکمرانی جدید باید فرآیند بازنگری در مجوزهای بهره‌برداری پیشین را طراحی کند؛ به‌گونه‌ای که در چارچوب عدالت محیط‌زیستی و ظرفیت برد هر حوضه، بهره‌برداری‌های غیرمجاز محدود یا لغو و بهره‌برداری‌های قانونی به‌روز شوند. تعادل‌بخشی به حقابه‌ها باید بر پایه ارزیابی‌های فنی و گفت‌وگو با ذی‌نفعان انجام گیرد. لزوم ایجاد مرکز ملی داده‌های آب مرکز ملی داده‌های آب موظف است با شفافیت حداکثری وظیفه ثبت، نگهداری و انتشار آنلاین داده‌های مرتبط با منابع آبی کشور را بر عهده دارد. این داده‌ها شامل اطلاعات مربوط به بارش، منابع آب سطحی و زیرزمینی، میزان برداشت و مصرف آب، و تخصیص‌ها و حقابه‌ها است. این مرکز با هدف ارتقای پاسخگویی و مشارکت آگاهانه، دسترسی آزاد و آسان به داده‌ها را برای عموم مردم، رسانه‌ها، پژوهشگران و نهادهای مدنی فراهم می‌کند تا زمینه نظارت همگانی و تصمیم‌گیری‌های مبتنی بر شواهد تقویت شود.

فناوری و حکمرانی هوشمند آب

نظام حکمرانی آینده نمی‌تواند از فناوری جدا باشد. بهره‌گیری از داده‌های سنجش از دور، سامانه‌های هشدار پیش از بحران، پایش هوشمند منابع زیرزمینی و ابزارهای دیجیتال تخصیص آب، از الزامات یک حکمرانی علمی، شفاف و پاسخگوست. توسعه زیرساخت داده‌محور باید یکی از اولویت‌های نهاد مدیریت آب باشد. ارزیابی اثرات محیط زیستی پروژه‌ها

یکی از ارکان حکمرانی پایدار منابع آب، الزام به انجام ارزیابی‌های دقیق و جامع اثرات زیست‌محیطی و اجتماعی پیش از اجرای هرگونه پروژه بزرگ آبی و توسعه‌ای است. این ارزیابی‌ها باید نه‌تنها بر پایه داده‌های علمی و با مشارکت نهادهای مستقل انجام شوند، بلکه نتایج آن‌ها نیز به‌صورت عمومی منتشر گردد و در فرآیند تصمیم‌گیری الزام‌آور باشد. پروژه‌هایی مانند سدسازی، انتقال آب، یا گسترش کشاورزی در مناطق کم‌آب، در صورت نداشتن تأییدیه محیط‌زیستی، نباید مجوز اجرا دریافت کنند. همچنین، نظارت مستمر پس از اجرا برای سنجش انطباق با تعهدات محیط‌زیستی و جلوگیری از بروز بحران‌های ثانویه، امری ضروری است. بدون نهادینه‌سازی EIA به‌عنوان ابزار تصمیم‌سازی، توسعه به مسیری غیرپایدار و پرهزینه خواهد رفت. بررسی و ارزیابی نحوه حکمرانی برای ارزیابی کیفیت حکمرانی آب، باید مجموعه‌ای از شاخص‌های دقیق و قابل سنجش تعریف شود؛ از جمله شاخص شفافیت در تخصیص منابع، میزان مشارکت ذی‌نفعان، دسترسی آزاد به داده‌ها، و پایبندی به ظرفیت برد اکولوژیک. یک نهاد ناظر مستقل باید مسوول رصد و انتشار عمومی این شاخص‌ها باشد. نهاد مدیریت آب ایران (Iran Water Authority – IWA) نهاد مدیریت آب یک نهاد مستقل عمومی با شخصیت حقوقی، مالی و اداری مستقل است که زیر نظر شورای ملی حکمرانی آب فعالیت می‌کند و مسوول اجرای سیاست‌ها و مدیریت یکپارچه منابع آب در سطح ملی و حوضه‌ای است. از جمله وظایف کلیدی این نهاد می‌توان به برنامه‌ریزی و مدیریت منابع آب سطحی و زیرزمینی در حوضه‌های آبریز، اجرای مصوبات شوراهای حوضه‌ای و ملی، پایش و ثبت داده‌های آبی همراه با تضمین دسترسی آزاد به اطلاعات، تنظیم و اعمال مقررات مربوط به برداشت، تخصیص، بهره‌برداری و بازچرخانی آب، همکاری با سازمان‌های محیط زیستی برای حفظ حقابه طبیعت، و مشارکت فعال در آموزش و توانمندسازی جوامع محلی و کاربران منابع آب اشاره کرد. ساختار سازمانی نهاد مدیریت آب از سه سطح اصلی تشکیل شده است: ۱- در سطح نخست، دفتر مرکزی (ملی) قرار دارد که مسوول تدوین سیاست‌های اجرایی، نظارت بر هماهنگی بین حوضه‌ها، توسعه فناوری‌ها و سامانه‌های پایش منابع آب، و نیز مدیریت روابط بین‌الملل و دیپلماسی آبی است. ۲ - در سطح دوم، اداره‌های حوضه‌ای به‌عنوان واحدهای کلیدی مدیریت عملیاتی منابع آب در هر حوضه آبریز عمل می‌کنند و وظایفی همچون اجرای طرح‌ها، کنترل بهره‌برداری، جمع‌آوری داده‌ها و تعامل مستقیم با کمیته‌های محلی و شوراهای حوضه‌ای را بر عهده دارند. این اداره‌ها همچنین مسوول هماهنگی و نظارت بر مصرف آب در بخش‌های مختلف از جمله کشاورزی، صنعت، شرب و محیط زیست هستند و با بهره‌گیری از داده‌های دقیق، مقررات تخصیص آب را با توجه به اولویت‌ها و ظرفیت طبیعی هر حوضه اعمال می‌کنند. ۳ - در سطح سوم، واحدهای شهرستانی و محلی مسوول رسیدگی به امور اجرایی جزئی، آموزش و توانمندسازی کشاورزان و دیگر مصرف‌کنندگان، ترویج روش‌های بهره‌وری آب، و پیگیری تخلفات و شکایت‌های مردمی هستند تا از پایین‌ترین سطوح، مشارکت و نظارت مردمی در حکمرانی آب تقویت شود و بهره‌برداری پایدار از منابع آبی در تمامی بخش‌ها به‌ویژه کشاورزی تضمین گردد. الزامات تکمیلی برای تحقق عدالت محیط‌زیستی و توسعه پایدار برای تضمین تحقق کامل عدالت محیط‌زیستی، باید مقرراتی را برپایه اصولی نظیر ظرفیت برد اکولوژیک هر حوضه آبریز به‌عنوان مرز بهره‌برداری پذیرفته شده را تدوین کرد، و حق‌آبه‌داران به این تفاهم برسند که هیچ فعالیت اقتصادی، به‌ویژه در بخش کشاورزی و صنعت، از این ظرفیت فراتر نرود. همچنین، در طراحی برنامه‌ها و سیاست‌ها باید تأثیرات تغییر اقلیم، مانند خشکسالی‌های پیاپی و سیلاب‌های شدید، به‌طور جدی لحاظ شود تا تاب‌آوری سیستم آبی افزایش یابد. حفظ تنوع زیستی و خدمات بوم‌سازگان در کنار تأمین حقابه اکولوژیک باید به‌عنوان یکی از اولویت‌های حکمرانی مطرح باشد. مشارکت واقعی اقشار آسیب‌پذیر، به‌ویژه زنان، جوانان و جوامع محلی، با ایجاد سهمیه مشخص در ساختار شوراها و کمیته‌ها باید تضمین شود. همچنین، توجه به عدالت بین‌نسلی به معنای حفاظت از منابع آب برای نسل‌های آینده، و اصلاح نظام‌های مالی و یارانه‌ای به‌گونه‌ای که رفتارهای بهره‌برداری ناپایدار مشمول مالیات یا محدودیت‌های اقتصادی شوند، از ارکان توسعه پایدار در حکمرانی منابع آب خواهند بود. نهاد ملی آب پیش از هر چیز باید یک برنامه جامع و بلندمدت منابع آب را مبتنی بر آمایش سرزمین، ظرفیت برد اکولوژیک و نیازهای واقعی مردم تدوین کند و این برنامه را در قالب مقررات الزام‌آور به اجرا درآورد. چنین برنامه‌ای باید هر پنج سال یک‌بار بازنگری شود و بر اساس داده‌های تازه، تغییرات اقلیمی، و بازخوردهای محلی مورد اصلاح قرار گیرد. برای انجام این کار، ایجاد یک مرکز مستقل اصلاح و پایش سیاست‌های آبی در کنار شورای ملی حکمرانی آب ضروری است. چارچوب اقتصادی حکمرانی آب

پایداری منابع آب بدون بازنگری در سیاست‌های اقتصادی ممکن نیست. در غیاب قیمت‌گذاری واقعی، مشوق‌های بهره‌وری، و حذف یارانه‌های تشویق‌کننده مصرف بی‌رویه، منابع آب همواره در معرض هدررفت و نابرابری قرار دارند. قانون جامع آب باید امکان طراحی بازارهای محلی آب، وضع مالیات بر برداشت‌های فراتر از ظرفیت حوضه، و حمایت از کشاورزی پایدار را فراهم کند. پایش و اصلاح سیاست‌ها

برای اینکه حکمرانی آب پویا، یادگیرنده و منطبق با واقعیت‌های متغیر اقلیمی و اجتماعی باقی بماند، باید سازوکاری برای پایش مستمر، ارزیابی عملکرد نهادها، و اصلاح دوره‌ای سیاست‌ها تعریف شود. بی‌توجهی به بازخوردها و داده‌های میدانی، خطر انباشت خطا و تکرار الگوهای شکست‌خورده را بالا می‌برد. حوضه‌های آبریز کشور در سال‌های پیش‌رو با انواع بحران‌ها روبه‌رو بوده، و خواهند بود؛ از خشکسالی و فرونشست زمین تا سیلاب‌های شدید و آلودگی منابع زیرزمینی. حکمرانی آب باید ظرفیت واکنش سریع، هم‌افزایی نهادی و مدیریت بحران در سطح حوضه‌ای و ملی را داشته باشد؛ نه اینکه هر بحران بهانه‌ای برای تصمیم‌گیری‌های هیجانی و پروژه‌های فرافکنانه شود. امنیت غذایی و اصلاح الگوی کشت

پایداری منابع آب بدون بازنگری در سیاست‌های کشاورزی ممکن نیست. لازم است برنامه‌ریزی آبی در هماهنگی با سیاست‌های الگوی کشت، بهره‌وری خاک، و تجارت آب مجازی پیش برود. تولید پایدار، با توجه به ظرفیت برد حوضه‌ها و نه صرفاً آمار تولید، باید هدف اصلی باشد.

شفافیت، تضاد منافع و مبارزه با فساد

نظام حکمرانی مشارکتی فقط زمانی معنا دارد که شفافیت مالی، ثبت عمومی تخصیص‌ها، و ممنوعیت هم‌زمانی منافع سیاسی و اقتصادی به‌طور روشن و اجرایی در ساختار نهادها دیده شود. در غیر این‌صورت، شوراها هم به ابزار تازه‌ای برای بازتولید رانت و انحصار بدل خواهند شد.

دیپلماسی آبی و حوضه‌های مشترک

در حکمرانی نوین آب، نگاه به مرزهای سیاسی به‌عنوان مرزهای آبی یک خطای پرهزینه است. همکاری با کشورهای همسایه در مدیریت حوضه‌های مشترک مانند هیرمند، ارس، دجله و اروند، باید بخشی از راهبرد ملی آب باشد. دیپلماسی آبی، نه‌تنها یک وظیفه فنی، که یک وظیفه امنیتی و زیست‌محیطی است.

نقش آموزش، رسانه و تغییر رفتار عمومی

هیچ نظام حکمرانی پایداری بدون اصلاح الگوهای رفتاری جامعه موفق نخواهد بود. لازم است آموزش مصرف پایدار آب در نظام آموزشی رسمی نهادینه شود، رسانه‌ها به آگاهی‌بخشی فراگیر در این حوزه مجهز شوند، و شبکه‌های محلی در ترویج آگاهی زیست‌محیطی تقویت شوند. تغییر سیاست بدون تغییر فرهنگ مصرف، فرجامی ندارد. در نهایت، وجود این چارچوب‌های نهادی، حقوقی، فناوری‌محور و مردمی، پیش‌شرط برون‌رفت از بحران‌های انباشته آب در ایران است. کارشناسان، دانشگاهیان، فعالان مدنی و حاکمان یک ایران دموکراتیک، می‌توانند با آشنایی با تجربه‌های جهانی و طراحی نظام حکمرانی غیرمتمرکز، مشارکتی و محیط‌زیست‌محور، روند تخریب منابع آبی را معکوس کنند. این تغییر رویکرد نه‌تنها ضامن نجات سفره‌های زیرزمینی و رودخانه‌های نیمه‌جان است، بلکه می‌تواند بستری برای احیای اعتماد عمومی، کاهش نابرابری و شکل‌گیری زندگی انسانی و شرافتمندانه برای همه مردم ایران فراهم سازد. در ساختار آینده حکمرانی آب، هیچ پروژه‌ای—اعم از سدسازی، انتقال آب، توسعه کشاورزی یا صنعتی—نباید بدون ارزیابی دقیق اثرات محیط‌زیستی و اجتماعی آغاز شود. ارزیابی اثرات محیط زیستی (EIA) باید به عنوان یک ابزار الزامی، مستقل و شفاف در فرآیند تصمیم‌گیری نهادینه شود؛ نه صرفاً یک تشریفات اداری قابل دور زدن. نهاد ناظر باید اختیار توقف یا بازنگری پروژه‌هایی را داشته باشد که مغایر با اصول توسعه پایدار، ظرفیت برد اکولوژیکی حوضه‌ها، یا حقوق جوامع محلی باشند. تنها با استقرار یک نظام قوی ارزیابی و نظارت پیشینی و پسینی بر پروژه‌ها می‌توان از تکرار خسارات غیرقابل جبران زیست‌محیطی جلوگیری کرد و اعتماد عمومی را نسبت به تصمیمات توسعه‌ای بازسازی نمود.

تدوین و تصویب یک قانون جامع آب، ایجاد شورای ملی حکمرانی آب، و تضمین مشارکت معنادار جوامع محلی، باید در اولویت دستور کار دولت آینده قرار گیرد. بدون چنین اصلاحات ساختاری، امکان نجات منابع آب ایران و تضمین امنیت ‌محیط زیستی و غذایی کشور وجود نخواهد داشت.